Volumen 6 - Nº32 - 1996

Revista de Divulgación Científica y Tecnológica de la
Asociación Ciencia Hoy

ARTICULO

La Escuela de Economía Política de Chicago

Edgardo E. Zablotsky
CENTRO DE ESTUDIOS MACROECONÓMICOS DE LA ARGENTINA (CEMA)

La corrupción en los ámbitos del gobierno y las regulaciones que supuestamente se instauran para corregir las imperfecciones de los mercados pueden explicarse por la acción de los grupos de interés.
Cierta vez se le preguntó a George Stigler acerca de las diferencias entre su trabajo en economía y el de Milton Friedman. Se dice que contestó "Milton is out to change the world; I'm out to understand it". Tolson (1989)

  ....there is no economic process or problem that cannot be put in clear language

-cannot be made accessible to the literate and interested reader. Such effect

does not, however, justify error or oversimplification. In writing for the general reader one cannot claim exception from accuracy of argument or conclusion.

John Kenneth Galbraith, 1994, The World Economy since the Wars, Mandarin, London.

  Quien trate de comprender cómo tie­ne lugar el fenómeno de la corrupción en la política puede elaborar diversas hipótesis e intentar corroborarlas em­píricamente. Por ejemplo, un enfoque naïf, pero no por ello poco difundido, llevaría a postular que la corrupción existe porque se designa o elige a fun­cionarios corruptos para que ocupen los cargos públicos; si los ocuparan per­sonas honestas rezaría el forzoso co­rolario-, la corrupción desaparecería.

Esta línea de argumenta­ción, a pesar de la frecuencia de su em­pleo, no conduce muy lejos, en realidad, no hace más que llevar la cuestión a otro plano, el de plantearse por qué ciertos individuos son honestos y otros no lo son, pero nada explica que ayude a entender la índole del fenómeno, ni cuestiones como las formas que toma la corrupción, los niveles hasta los cuales es llevada a cabo, los límites -si existe alguno- que se impone, las razones por las que aparece en una institución o ciu­dad y no en otra, etc.

Un enfoque más fructífero consistiría en centrar la atención, no en las condiciones éticas de los funciona­rios, sino en la clase de actos que estos llevan a cabo. Para ello conviene consi­derar a qué círculos de la población be­nefician; cuáles grupos resultan perjudi­cados; qué magnitud adquieren esos beneficios o perjuicios, y cómo reaccio­nan, a favor o en contra, las personas afectadas. Seguramente este tipo de análisis arrojará más luz sobre la co­rrupción que atribuirla a la personali­dad moral de los funcionarios e investi­gar las características de esta.

Los párrafos precedentes proporcionan una buena ilustración de la utilidad del concepto de grupo de in­terés para analizar las políticas públicas. El enfoque se remonta a los comienzos de este siglo, cuando A.F. Bentley influi­do por la corrupción reinante en el concejo municipal de Chicago, donde toda racionalidad política quedaba re­ducida a la derivada de la lucha de gru­pos de presión en conflicto, publicó The Process of Government, uno de los libros que, al decir de Mancur Olson, ejercie­ron mayor influencia en las ciencias so­ciales norteamericanas.

Arthur Fischer Bentley ha­bía nacido en Freeport, Illinois, en l 870. A los veinte años ingresó en la universidad Johns Hopkins, donde estudió eco­nomía y sociología. Luego de recibir su doctorado, fue, por un año (1895-96), profesor de la segunda de esas discipli­nas en la universidad de Chicago, pero abandonó su carrera académica y du­rante los siguientes quince años se de­dicó al periodismo.

En 1908 publicó The Pro­cess of Government, en el que sostuvo que los instintos, sentimientos innatos, facultades intelectuales y aun las ideas e ideales de las personas resultan poco eficaces para explicar su comporta­miento como funcionarios públicos. Bentley definió el gobernar como un proceso del que son protagonistas los grupos de interés (interest groups). En su marco conceptual, un grupo de in­terés o de presión es una porción de la sociedad caracterizada por tener un in­terés común; la pertenencia a uno de tales grupos no impide formar parte de otros, ya que cualquier persona no tie­ne uno sino múltiples intereses, y cuan­to más compleja sea una sociedad ma­yor es el número de los que poseeran sus integrantes.

Para Bentley, un grupo y la actividad que realiza son equivalentes: no existe grupo sin su interés, y este es el único motivo que justifica la existen­cia de aquel. Cuando el interés común de los miembros de un grupo declina, este se vuelve débil y puede, aun, desa­parecer Los grupos de interés son las piezas básicas que permiten compren­der el comportamiento del gobierno, porque son los actores del proceso de gobernar que se define como la interre­lación entre los grupos de interés, de suerte que ninguno pesa más allá de su relación con otros. Los grupos de inte­rés están en constante actividad: se presionan unos a otros, cooperan en­tre ellos, compiten, forman alianzas ofensivas y defensivas, se desintegran, desaparecen y continuamente se for­man otros nuevos. Los políticamente poderosos dominan a los demás y, por ende, determinan el estado de la socie­dad, que se caracteriza por el equilibrio resultante de las presiones que ejerce la multiplicidad de grupos de interés.

Por dos décadas, The Pro­cess of Government fue olvidado; luego fue redescubierto y, desde los años cin­cuenta, los estudios empíricos de la fun­ción de los grupos de presión en los pro­cesos legislativos, judiciales y administra­tivos, y en moldear la opinión pública, se convirtieron en una preocupación ma­yor de las ciencias políticas. Sin embar­go, esos trabajos carecían mayormente de respaldo teórico, pues usualmente trataban de identificar a los beneficiarios de determinada política y procedían a adscribir la existencia de esta a la presen­cia de aquellos, pero no buscaban expli­car por qué algunos grupos estaban, efectivamente, presentes en el proceso político y otros no, o cuáles eran las condiciones necesarias para que un grupo de interés fuese exitoso en la obtención de una regulación favorable.

A partir de 1970, econo­mistas como George Stigler, Robert Posner, Sam Peltzman y Gary Becker miembros de la llamada escuela de eco­nomia política de Chicago, partiendo de las ideas de Bentley, iniciaron la desafian­te tarea de construir una teoría general capaz de prever las condiciones que de­terminan el éxito de los grupos de inte­rés y explicar las tácticas de estos ante las políticas regulatorias.

En el párrafo anterior lo mismo que en el título de la nota, he­mos usado deliberadamente la expre­sión escuela de economía política de Chicago porque, estrictamente (y a pe­sar de que en algún lugar nos hayamos permitido la simplificación), no se po­dría hablar de la escuela de Chicago, a secas, pues no hay una sino diversas. La universidad de Chicago, en más de un siglo de existencia, ha sido origen de al­gunas de las revoluciones más impor­tantes de la ciencia económica. Cite­mos, entre otros ejemplos, la doctrina monetarista o neoliberal, asociada con el célebre polemista y premio Nobel Milton Friedman; las teorías que se apo­yan en las llamadas expectativas racio­nales, debidas a Robert Lucas (el No­bel de este aro) y Thomas Sargent, y la aplicación del instrumental teórico de la economía a ámbitos alejados de esta, promovida por Gary Becker también premio Nobel.

La escuela de economía política Chicago analiza el comporta­miento del gobierno desde las perspec­tivas de la teoría económica de los pre­cios y la economía positiva. Tradicional­mente, el cometido asignado por los economistas a las regulaciones guberna­mentales era corregir las imperfeccio­nes del mercado; la escuela de Chicago postula la hipótesis de que la función primaria de las regulaciones en las eco­nomías modernas es redistribuir rique­za. En este marco conceptual, el cami­no que utilizan agentes económicos ra­cionales para alcanzar dicho propósito es la acción del estado, mientras que la redistribución constituye la esencia mis­ma de la acción del gobierno. El pensa­miento de la escuela de Chicago co­menzó como una teoría de la regulación económica, es decir como una teoría de un limitado conjunto de operaciones gubernamentales, que no afectan sino marginalmente el presupuesto del go­bierno.

A veces, estudiando la dife­rencia entre las políticas regulatorias del gobierno y sus operaciones fiscales, se argumenta que las primeras sólo tienen repercusiones menores en el presu­puesto gubernamental, mientras las se­gundas (una reducción del impuesto a la renta, un incremento del gasto públi­co dedicado a defensa) generan efectos importantes. Si se consideran las conse­cuencias sobre la economía de ambos tipos de operaciones, la distinción se desdibuja, pues los impuestos y subsi­dios pueden ayudar o perjudicar a cier­tos grupos de interés en forma similar a como lo hacen regulaciones que induz­can efectos redistributivos comparables. Desde este punto de vista, las operacio­nes fiscales y regulatorias del gobierno deben ser consideradas similares y, por ende, explicables por la misma teoría de la actividad gubernamental.

Cuadro I

INDUSTRIALIZACIÓN Y DESEMPEÑO MACROECONÓMICO

SEGÚN ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS DE DESARROLLO, 1965-1985.

  A: Tasa de crecimiento de la exportación de mercaderías.
 B: Tasa de crecimiento de la exportación de manufacturas
 C: Tasa de crecimiento del valor agregado en la producción de manufacturas.
 D: Tasa de crecimiento del producto bruto Interno expresado en términos reales.
 E: Tasa de crecimiento del producto bruto nacional per cápita expresado en términos reales.
 Todas las tasas expresan promedios anuales.

  Tomado de Greenaway et al., 1988, "lndustralization and Macroeconomic Performance in Developing Countries Under Alternative Trade Strategies, Kyklos, v.4 1.3.

Algunos ejemplos permiten ilustrar la teoría en su forma más gene­ral. Difícilmente pueda considerarse que las políticas económicas ensayadas durante buena parte de este siglo en la mayoría de los países latinoamericanos, orientadas a la substitución de importa­ciones, hayan dado resultados satisfac­torios. El crecimiento de esas econo­mías fue sostenidamente menor que el del resto de las que entonces estaban en vías de desarrollo. El cuadro I resu­me datos correspondientes al desem­pero de 41 países en los períodos 1965-73 y 1973-85, y sugiere que, en ambos momentos, el de economías fuertemente orientadas hacia el exte­rior superó claramente al de las fuerte­mente orientadas hacia el interior. El cuadro 2 distribuye a los países latinoa­mericanos según su estrategias de desa­rrollo e indica el dominio en esa región de la orientación al interior.

Luego de analizar estos indi­cadores, lo mismo que un conjunto de otros, es natural preguntarse por la ra­zón que llevó a los países latinoamerica­nos a implantar y conservar políticas económicas tan poco eficaces, una res­puesta simplista podría basarse en la ca­pacidad de los gobernantes: se afirma­ría que un país determina sus políticas en función de la pericia (o falta de ella) de los responsables de conducir al estado. Pero tal afirmación sólo tendría poder explicativo si esa habilidad no se infiriera de los hechos que pretende explicar pues de lo contrario se trataría de un ra­zonamiento circular. Una hipótesis más racional, tradicionalmente aceptada por los economistas, es suponer que los go­bernantes buscan maximizar el bienestar de la sociedad, si bien la evidencia pro­vista por la mayoría de los países latinoa­mericanos lleva a verla con no poco es­cepticismo, sobre todo si se la considera de modo independiente de la anterior. Según los postulados de la escuela de economía política de Chica­go, la política económica es el resultado de una situación de equilibrio, produci­da por la presión que ejercen los diver­sos grupos de interés en su competencia por obtener ventajas. Por ello, las medidas que se adopten en un mo­mento dado no dependerán del parti­do que se encuentre en el gobierno; en realidad, el partido que gobierne, co­mo lo sostiene Anthony Downs, será el que esté dispuesto a llevar a cabo la política definida por esa competencia. En estos términos, no se puede afirmar que las políticas económicas de los paí­ses latinoamericanos hayan sido co­rrectas o erróneas; fueron los estados de equilibrio de las presiones ejercida por los grupos de interés relevantes, actuando según las reglas de la compe­tencia en cuestión.

Cuadro 2

ESTRATEGIAS DE DESARROLLO ENSAYADAS POR PAISES LATINOAMERICANOS, 1965-1985

Tomado de Greenaway et al., op cit.

  Podría objetarse que tam­bién se trata de una explicación circular pero resulta posible someterla a con­frontación empírica. Si se atiende a las reglas que rigen la competencia de los grupos de presión, y se consideran fijos el número de integrantes de cada grupo, su eficiencia en producir presión política y otras características como ocupación, localización geográfica, edad, ingreso de sus miembros, etc., se puede concluir que cualquier cambio en dichas reglas, como la supresión del derecho de huel­ga, la eliminación de la censura a la pren­sa, la alteración en las penas impuestas por desórdenes públicos, el cierre del Parlamento, etc., habrá de modificar el equilibrio que postula la teoría y se verá reflejado en las políticas económicas.

Sudáfrica tiene casi cinco millones y medio de blancos y diecio­cho millones de negros y asiáticos; ha­ber dado a estos la facultad de votar cambió de modo radical las reglas de la competencia entre los grupos de pre­sión, lo cual, en términos del marco conceptual de Bentley, llevará al cambio del resultado de dicha competencia y, por lo tanto, a políticas gubernamenta­les distintas. Se puede explicar así uno de los factores más importantes exis­tentes detrás de la oposición blanca a eliminar la segregación racial.

En nuestra tesis doctoral sobre la autocracia, analizamos un tipo de cambio de reglas que fue frecuente, hasta no hace mucho, en Latinoamérica: el golpe de estado. Tal alteración del ré­gimen político solía traer aparejado que, entre otras cosas, se censurase la pren­sa, se derogara el derecho de huelga, au­mentara o disminuyera la corrupción, etc., todo lo cual tendría que haber mo­dificado el equilibrio de las presiones y, por ende, las políticas económicas deri­vadas de aquel. Para analizar la plausibi­lidad de esta hipótesis, consideramos treinta casos, en quince países diferen­tes, ditribuidos como sigue:

Evaluamos la hipótesis de que se habrían producido cambios signi­ficativos en el equilibrio de las presiones y por ende, en las políticas económicas al ocurrir cambios de regímenes políti­cos, pero no al acontecer tan solo cam­bios de gobierno, sea la sucesión de un presidente electo democráticamente por otro, o la substitución de un dicta­dor por el siguiente. El cuadro 3 contie­ne los resultados del análisis e indica que la evidencia respalda la hipótesis, dado que es rechazada en sólo el 2 1% de los cambios de regímenes y en el 1 3% de los de gobernantes.

Las contribuciones académicas de la escuela de Chicago, que esta­mos comentando, dieron origen a la de­nominada economia de la regulación. Re­sulta interesante señalar sus diferencias con el enfoque llamado del public choice, que alguna vez se definió como el estu­dio económico de las decisiones ajenas al mercado (the economic study of non­market decisionmaking), o como la aplica­ción de la economía a la ciencia política; está asociado con los nombres de Geor­ge Buchanan y Gordon Tullock, y su cu­na fue la universidad de Virginia. Muchas veces se ha dicho que la economía de la regulación es el public choice visto desde la óptica de la universidad de Chicago. La economía de la regulación no se remonta a un texto fundacional, como es The Calculus of Consent -para el caso de Virginia-, publicado en 1962 por los dos autores mencionados. Chicago ha gene­rado una vasta literatura sobre la econo­mía política y los efectos de las más di­versas regulaciones, a veces intercalada con influyentes trabajos teóricos, como los de Stigler, Becker, Peltzman y Dem­setz, entre otros. Quizá la diferencia cen­tral entre ambas escuelas resida en el cla­ro empirisismo de Chicago. Mientras la escuela de Virginia no está preocupada por someter sus construcciones teóricas a prueba, la de Chicago insiste en hacer­lo de manera extremadamente minucio­sa y muestra poco interés por teorías que no puedan ser objeto de comprobación empírica estricta.

Desde hace unos veinte años, el journal of Law and Economics pu­blica esos estudios empíricos, así como análisis teóricos sobre la adopción y el funcionamiento de un importante nu­mero de regulaciones. ¿Cuáles son los efectos económicos de estas?; ¿qué ins­trumentos es factible utilizar para apli­carlas?; ¿por qué, en algunos casos, el re­gulador elige un determinado instru­mento?; ¿es políticamente razonable que toda regulación proteja a los pro­ductores?; ¿en qué casos podría benefi­ciar a los consumidores? Estas son algu­nas de las preguntas que intenta res­ponder la escuela de Chicago.

En toda sociedad existen diversos grupos que demandan regula­ciones. Ejemplos típicos son las indus­trias, los sindicatos, los consumidores, los jubilados, los locatarios, los locado­res, etc. En general, cualquier conjunto de individuos que tienen en común su ocupación, localización geográfica, edad, ingreso o algún otro atributo puede ser denominado un grupo de interés y, por ende, considerado un potencial deman­dante de regulaciones.

¿Por qué un grupo de inte­rés habría de demandar una regulación estatal? Porque el estado posee una fa­cultad que no tiene ninguna otra insti­tución y que está más allá del poder de todo ciudadano; la capacidad de coer­ción, mediante cuyo uso puede produ­cir grandes redistribuciones de riqueza, ya sea estableciendo impuestos, otor­gando subsidios o sancionando regula­ciones. El estado, ejerciendo su función reguladora, puede beneficiar (y perjudi­car) a diversos sectores de la sociedad. En general, ninguna regulación es redis­tributivamente neutra; aun la aparente­mente más inocua ocasiona efectos redistributivos que favorecerán a algún grupo de interés y, por ende, necesaria­mente perjudicarán a otro.

¿Por qué los gobernantes habrían de establecer regulaciones? El estado, como oferente de regulaciones, las sancionará para favorecer a los gru­pos que estén dispuestos a pagar por ellas el mayor precio. El precio que el grupo demandante (o comprador) pa­ga al estado oferente (o vendedor) con­siste en el apoyo político que el gobier­no recibe de los grupos de interés. En un régimen democrático, la moneda de este apoyo es el número de votos que cada grupo esté dispuesto a aportar ya sea en forma directa o por la vía indi­recta de contribuciones a las campanas electorales. Por otra parte, si acepta­mos que suprimir el disenso resulta una

tarea costosa para un dictador el apoyo político también resultará relevante, aunque en dist¡nto grado, en regímenes dictatoriales.

A los fines de ejemplificar lo expuesto, consideremos la economía política de la protección arancelaria; comprobaremos que la evidencia pro­vista por la estructura arancelaria de dis­tintos países, en particular las de los Es­tados unidos y Chile, coincide con las predicciones del modelo teórico expli­cado. Comencemos por centrar la aten­ción en la oferta de protección. Para sim­plificar imaginemos que existen sólo dos grupos de interés: los productores y los consumidores de un determinado bien, y postulemos que el regulador habrá de fijar el precio mínimo de este, así como barreras legales a la entrada de produc­tores en el mercado, de forma que lo­gre el máximo apoyo político.

Dado que el estado regula­dor podría fijar un precio sensiblemente igual al que resultaría en un mercado competitivo, cualquier precio superior a ese que estableciese ocasionaría benefi­cios por encima de los normales (o ren­tas) a los productores y daría lugar a cierto apoyo político al gobierno por parte de estos. Por otra parte, alternati­vamente, el estado podría fijar un precio de monopolio, por lo que cualquier des­cuento que determinase con relación a ese precio monopolístico generaría apo­yo político al gobierno por el lado de los consumidores. El regulador entonces, si procede racionalmente, elegirá aquella combinación del precio del bien y de los beneficios (y costos) que habrán de recaer sobre productores y consumidores que le permita hacer máximo su sopor­te político, para lo cual tomará en cuen­ta las condiciones de oferta y demanda prevalecientes en el mercado.

CUADRO3

CONFIRMACIÓN O RECHAZO DE LA HIPÓTESIS DE BENTLEY           

Tomado de An Economic Theory of Autocracy, tesis doctoral del autor, realizada en la Universidad de Chicago, 1992.

 Dicha combinación se caracterizará por el he­cho de que el incremento en el apoyo político generado por un peso adicional de beneficios para alguien debe igualar la disminución de apoyo político que ese peso menos de beneficios ocasiona a otro. Según el conocido razonamien­to marginalista de la teoría microeconó­mica, el estado irá incrementando o re­duciendo la protección (que equivale al precio del bien) hasta que el beneficio adicional que consiga por hacerlo sea igual al costo adicional en que incurra.

Si no fuese así, el regulador tendría oportunidad de modificar el pre­cio e incrementar su rédito político. Si el incremento de soporte político que ge­neraría aumentar en un peso los benefi­cios a los productores fuera mayor que la disminución de soporte político que induciría el hecho de que los consumídores verían así disminuidos sus bene­ficios en un peso, el regulador debería, racionalmente, incrementar el precio del bien en un peso, con lo que aumentaría su soporte político. Simétricamente, si el incremento de apoyo político que pro­duciría entre los consumidores que estos recibieran un peso adicional de be­neficios, generados por la disminución del precio del bien en dicha cantidad, fuese mayor que la reducción de sopor­te político por parte de los productores, que recibirían un peso menos de bene­ficios, el regulador podría acrecentar su soporte político reduciendo el precio del bien en un peso. Si ambos efectos resultasen iguales, el regulador sabría que dio con el precio correcto.

Consideremos ahora que se produzca un incremento de los cos­tos fijos de producción de un bien. En un mercado no regulado, no existiría ra­zón para que los productores conside­ren conveniente incrementar su precio, pues el beneficio máximo, que seria menor que antes, se obtendría al precio original, ya que los costos marginales de producción no cambiaron. Producir una unidad adicional incrementaría el costo total en la misma cantidad que antes del cambio de los costos fijos; por ende, la cantidad óptima a producir no se vería modificada. Pero en un mercado regula­do, el precio se incrementaría, pues el aumento de costos fijos, y la consiguien­te disminución de los beneficios, segura­mente reduciría el soporte político que el regulador pueda obtener. Es probable que para el regulador no resultara ópti­mo que la totalidad del ajuste recayese sobre un solo grupo, el de los produc­tores, porque se violaría la condición de que el aumento de soporte político ge­nerado por un peso adicional de benefi­cios a uno de los grupos debe igualar la disminución de soporte político que ge­nere un peso menos de beneficios al otro. Por ello, puede esperarse que el precio se incremente de forma tal que los consumidores soporten parte del ajuste.

Algo similar sucedería si se produjese un cambio por el lado de la demanda, dado que, en un mercado no regulado, un incremento de esta induci­rá un aumento de precio y, consiguien­temente, la obtención de mayores be­neficios. En un mercado regulado, dichos efectos se atenuarán, pues le resulta óp­timo al regulador igualar en el margen, el apoyo político de los productores y los consumidores, e impedir que los precios se incrementen tanto como en un mercado no regulado trasladando (o devolviendo) parte de los beneficios a los consumidores.

Este tipo de análisis permite explicar los niveles de protección de que gozan distintos sectores; por ejemplo, los de mayor productividad, o que posean ventajas comparativas, deberían ser los más castigados, al igual que aquellos con mercados expansivos (es decir cuya de­manda se haya incrementado a lo largo del tiempo). De no ser así, el regulador no habría logrado el máximo soporte político, dado que habría estado favore­ciendo a un solo grupo, el de los produc­tores, los cuales habrían visto incremen­tados sus beneficios en una proporción mayor que aquella que, para el regulador resultaría políticamente óptima.

Consideremos ahora la demanda de protección y los factores que determinan la presión que ejercen los grupos de interés. En toda sociedad existe un número virtualmente ilimitado de estos, cimentados por los intereses comunes de sus miembros. Cada uno de los últimos puede contribuir a los ob­jetivos de su grupo invirtiendo tiempo y dinero (por ejemplo, participando en campañas políticas, ayudando a financiar acciones de cabildeo -Iobby-, tomando parte en huelgas, manifestaciones, ac­tos terroristas, etc.); cada individuo buscará producir presión política para obtener o resistir transferencias de ri­queza de o hacia otros grupos, de for­ma de aumentar sus ingresos.

La situación de equilibrio resultante, es decir la estructura de im­puestos y subsidios de la sociedad, será el producto de que todos los grupos ejerzan la presión política que conside­ren óptima, teniendo en cuenta la ejer­cida por los demás grupos. El equilibrio político-económico dependerá, entre otras cosas, de la eficiencia de cada grupo de interés en la producción de pre­sión política, de las distorsiones genera­das por los impuestos y subsidios y del tamaño de los grupos.

Si un grupo de interés in­crementa su eficiencia en la produción de presión política, la que ejerza crece­rá, en comparación con la ejercida por los restantes grupos, pues un peso adi­cional invertido por el grupo más efi­ciente habrá de generar un incremento de sus subsidios o una disminución de sus impuestos mayor que si lo hubiesen invertido los otros grupos. Esto sucede­ría, por ejemplo, en un grupo que mejorara el cumplimiento de las obligaciones de sus miembros, ya que, en general, ca­da uno de ellos tiende a evadirlas, pues considera que su responsabilidad es pe­queña, pero confía en que sus compa­ñeros cumplirán con las suyas, con lo que la presión política se habrá materia­lizado. Como se advierte, cuanto más grande sea el grupo, más marcado será este fenómeno y más difícil dicho con­trol, una conclusión interesante de este razonamiento es que un grupo de inte­rés podría estar altamente subsidiado, aun cuando no pueda controlar dema­siado bien el cumplimiento de las obli­gaciones de sus miembros, siempre que lo haga mejor que otros grupos.

Las políticas públicas pue­den distorsionar las decisiones de los agentes económicos y originar costos sociales (es decir costos generados por la inadecuada asignación de factores productivos, que hace que la combina­ción de bienes y servicios a disposición del consumo de la sociedad no sea la óptima). Por ejemplo, un impuesto so­bre la renta del capital inducirá a redu­cir la inversión; uno al trabajo, a que la gente trabaje menos y aumente su ocio, etc. Los subsidios tienden a redu­cir la presión política ejercida por los grupos subsidiados en una cantidad menor que su costo, pues el incremen­to del ingreso de sus miembros será menor que el monto de las transferen­cias recibidas. En el otro sentido, los im­puestos tienden a incrementar la pre­sión ejercida por los grupos gravados en una cantidad mayor que los bene­ficios resultantes de su cobro, pues la disminución de los ingresos de los miembros de esos grupos es mayor que su carga fiscal. En ambos casos, ello se debe a que las distorsiones in­ducidas por los impuestos (o subsidios) en las decisiones de los agentes econó­micos gravados (o favorecidos) origina­rán una disminución (o aumento) en sus ingresos superior al monto del gra­vamen (o subvención).

Por lo tanto, un incremen­to de los costos sociales causados por impuestos y subsidios podría modificar el equilibrio político-económico y redu­cir las tranferencias a los grupos subsi­diados. El tamaño de dichas tranferen­cias está limitado por el hecho de que las distorsiones que generan se incre­mentan, usualmente, con la magnitud de aquellas, como lo muestran diversos estudios empíricos, cuyos resultados son coincidentes con las predicciones teóricas.

Con bastante frecuencia se afirma que los grupos pequeños se en­cuentran en desventaja, porque sólo pueden movilizar un número pequeño de votos. Mucha evidencia empírica, que ya aparece en la obra de Arthur Bentley, pone en duda esta afirmación. El sector agropecuario proporciona una parte importante de dicha evidencia, pues se encuentra fuertemente subsi­diado en países industrializados, como los Estados Unidos, los de la Unión Eu­ropea y el Japón, donde, en términos relativos, es pequeño, y, en contraste, resulta con frecuencia fuertemente gra­vado en países subdesarrollados o en vías de desarrollo, donde es comparati­vamente importante.

Que los grupos de interés políticamente exitosos tiendan a ser más pequeños que aquellos que resultan gra­vados para pagar los subsidios obtenidos por los primeros, se explica por los efec­tos que trae el incremento del tamaño de un grupo en su eficiencia para produ­cir presión política y en el impacto sobre cada miembro de las distorsiones indu­cidas por las tranferencias.

Un aumento en el tamaño de un grupo afecta su eficiencia en la producción de presión política porque incrementa el costo de controlar el cumplimiento de las obligaciones de sus miembros. En sentido contrario, sin embargo, permite obtener economías de escala (definidas como la disminu­ción de los costos unitarios de produ­cir algo a medida que aumenta el nú­mero de unidades producidas o el ta­maño de la planta de producción), por ejemplo, por la vía de que sus miem­bros se especialicen en determinadas tareas. Si se trata de un grupo relativa­mente pequeño que crece, es probable que el segundo efecto prevalezca, da­do que las economías de escala serán importantes y el control del cumpli­miento de las obligaciones de sus miembros relativamente fácil. A medi­da que el tamaño del grupo se incre­mente, la relevancia de los efectos se revertirá, pues las economías de escala habrán sido plenamente aprovechadas y el control del cumplimiento de las obligaciones de sus miembros se volve­rá más difícil. Más allá de cierto tama­ño, ambos efectos perderán importan­cia, pues cambiarán muy poco tanto el costo de controlar el cumplimiento de dichas obligaciones como el aprovecha­miento de las economías de escala.

Al margen de los efectos anteriores, un grupo subsidiado preferi­rá ser financiado por un gran numero de contribuyentes, porque cuanto ma­yor sea el tamaño del grupo gravado menor será la carga impositiva a sopor­tar por cada miembro, lo cual disminui­rá las consecuencias de las distorsiones causadas por los impuestos (dado que estas usualmente se incrementan con el tamaño de la transferencia) y reducirá la presión política ejercida por el grupo perjudicado.

Dado que, en el marco teó­rico explicado, la presión política ejerci­da por los grupos de interés tiende a ser mayor cuanto más eficientes sean estos para producirla (por ejemplo, es alta en el caso de grupos capaces de im­pedir que se beneficien miembros re­nuentes a colaborar llamados en jer­ga free riders, que se podría traducir al argot rioplatense por colados), las in­dustrias más concentradas, ya sea geográficamente o porque un reducido número de empresas controla una gran proporción del total de la producción, deberían ser más exitosas en lograr protección arancelaria. Por otra parte, dado que las distorsiones inducidas por las transferencias limitan el tamaño re­lativo de los grupos exitosos, las indus­trias que producen bienes de consumo (no de inversión) deberían lograr un mejor tratamiento arancelario.

En síntesis, la escuela de economía política de Chicago intenta explicar la conducta de los funcionarios públicos mediante el instrumental teó­rico de la teoría económica, para el cual la regulación no resulta de causas dife­rentes de las que dan lugar a cualquier otro fenómeno de mercado; no es la consecuencia del azar ni del capricho de algún funcionario, sino de la interac­ción de su oferta y demanda. Este enfoque permite construir una teoría po­sitiva de la protección aduanera, cuyas características ilustraremos mediante los ejemplos de la estructura arancela­ria norteamericana de la década de 1970 y la chilena de la de 1960.

La primera fue acordada en la ronda Kennedy del GATT y, si bien significó una rebaja del nivel medio de protección, las reducciones de aran­celes se definieron de forma tal que el costo político, sobre todo el que resul­tara de las consecuencias del incremen­to de las importaciones sobre la indus­tria doméstica, fuera el menor posible. Los factores que pueden afectar la ofer­ta de protección son la tasa de creci­miento de cada sector y el esfuerzo de investigación y desarrollo (l&D). Aque­lla, porque está asociada al rendimiento y, para un regulador que busca incre­mentar lo más posible su apoyo políti­co, cuanto mayor sea, mayores los in­centivos a reducir la protección del res­pectivo sector. Por lo tanto, se puede esperar una relación inversa entre la ta­sa de crecimiento de un sector econó­mico y su nivel de protección. Por su lado, la magnitud del esfuerzo de l&D in­dica las ventajas comparativas de un sector: cuanto mayor sea, mejor se de­sempeñará ese sector en los mercados internacionales y, por ende, para un re­gulador que busca el máximo soporte político, menor el incentivo a darle alta protección. Por lo tanto, la relación es­perada entre l&D y nivel de protección es también inversa.

Los factores relacionados con la demanda de protección, que mi­den la eficiencia de los grupos de inte­rés en la producción de presión políti­ca, son la concentración industrial, la parte de la producción destinada a con­sumo y el porcentaje de obreros sindi­calizados. Cuanto más concentrada una industria, mayor la coordinación entre las distintas empresas, menor el costo de evitar que algunas de ellas se desen­tiendan de los esfuerzos por producir presión política y mayor por ende, la eficiencia del sector en ejercerla. La par­te de la producción destinada al consu­mo identifica el grado de dispersión de los compradores: cuanto menos con­centrada sea la demanda, menos efi­ciente el grupo perjudicado por un in­cremento de la protección. El porcen­taje de obreros sindicalizados mide la eficiencia de los trabajadores como gru­po de presión, por lo que se puede es­perar una relación directa entre ese fac­tor y la protección de la industria co­rrespondiente.

Con excepción de lo que se refiere a los obreros sindicalizados, los factores anteriores se comportaron de acuerdo con las predicciones teóri­cas: se ha verificado empíricamente una relación positiva entre la eficiencia de los grupos demandantes de regulación y los niveles de protección, y una rela­ción negativa entre los incentivos para ofrecer regulación y los niveles de pro­tección. Las modificaciones que sufrió la estructura arancelaria norteamericana a raíz de la ronda Kennedy del GATT pueden ser pues, parcialmente explica­das mediante las hipótesis que sugiere una teoría económica de los mecanis­mos políticos de decisión que conducen a la protección arancelaria.

La evidencia recogida so­bre el caso chileno condice con lo an­terior. La estructura arancelaria que ri­gió en Chile durante la década de 1960 se caracterizaba por su alto nivel de pro­tección media (superior al 100%) y por una notable dispersión (el 5% más pro­tegido tenía aranceles cercanos al 300%, mientras que para el 5% menos prote­gido estos eran del orden de 30%).

Si se analizan los factores que afectan la oferta de protección, se puede esperar una relación inversa en­tre las ventajas comparativas de un sec­tor y su nivel de protección: una relación directa entre el número de empleados de un sector que, en el mercado políti­co, pueden pagar al regulador con votos, y la protección aduanera del sector: y una relación incierta entre el tamaño de la industria y su protección, pues, cuan­to mayor aquella, más capacidad de ejer­cer presión, pero, al mismo tiempo, más dura la oposición política de los consu­midores, dado que cuanto mayor sea una industria, mayor será su capacidad de dañar a estos.

Si, en cambio, se conside­ran los factores que afectan la demanda de protección, están el grado de con­centración, el número de firmas en una industria, el grado de sindicalización y la concentración geográfica (esta reduce los costos de organizar la presión políti­ca y, por ende, el costo de obtener pro­tección).

Los resultados de los estu­dios empíricos confirman las predic­ciones teóricas, con excepción de lo referente al número de firmas y la concentración de la producción. Pare­cidas conclusiones sacaron diversos estudios de otros países.

En el marco conceptual ex­plicado, una disposición legislativa no es más que el reflejo de sus condiciones de demanda y oferta, de igual forma que, en el mercado de un bien, su precio y la cantidad transada reflejan sus condicio­nes de demanda y oferta. Si se quisiera determinar bajo qué condiciones el es­tado, oferente de regulaciones, otorga­ría mayor peso a los intereses de los consumidores, se podría suponer que a mayor difusión pública de los efectos económicos de medidas legislativas con­trarias a los intereses de aquellos, mayor costo para los grupos interesados en lo­grar la sanción de tales medidas. Como señala James Buchanan, otro premio Nobel de economía: Si buscamos refor­mar la política económica, debemos cam­biar las reglas bajo las cuales actúan las agentes o representantes políticos. Los economistas, de una vez y por todas, de­ben cesar de proferir consejos o inexisten­tes déspotas benevolentes.

LECTURAS SUGERIDAS

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BENTLEY, A., 1908, The Process of Government, The university of Chicago Press, Chicago.

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PELTZMAN, S.. 1976, "Towards a More General Theory of Regulation". Journal of Law and Economics, Agosto.

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